正视入户难，给力户籍管理创新工作

林辉典

社会管理创新的最终目标就是解决社会突出问题，为人民群众服务，让老百姓过上平安、幸福、和谐的美好生活。按照“大走访，开门评警”要求和云安县委建设幸福云安大调查部署，我作为云安县公安机关责任人之一，走访了云安县镇安镇旺垌村。通过走访，结合平时调查，发现在构建平安幸福云安进程中还存在一些重大社会隐患，这些隐患在一定程度上严重制约云安的社会发展，而且是积重难返，问题一旦爆发，会引发严重的社会稳定问题。这些社会问题就是相当部分的人口由于种种原因还未到公安机关入户，或者没有任何资料可以入户取得正式的户口。据不完全统计，此类人员约占全县总人口的一成，数目十分惊人。因此，作为公安机关的责任人，深深感受到群众对解决入户的强烈期盼和煎熬，也深深感到对此类社会问题隐患的严重担忧。因此，笔者认为，必须努力争取党委政府重视支持，举全警之智，依法及时解决此类重大社会隐患问题，给力社会管理创新工作，建设平安幸福云安，才是建为民公安的重要体现。

一、社会调查情况

今年1月份，我深入到云安旺垌村调查，该村1440人，分13条自然村，有122户贫困户。问及最需要政府解决什么问题，村委反映入户难，该村约有四十多人没上户口，主要是与越南女结婚所生子女，或单亲家庭，或孤儿或类似孤儿（父死母改嫁），反映有的户口无端被注销，补办手续疲于奔命。该村反映涉及第一次上户口和漏登补录。第一次上户口公安机关看三证一本：父母结婚证，身份证，户口本，小孩出生证。漏登补录，指原已办理好入户，有户口本，公安机关户籍电脑却没有该人户籍资料。

透过现象看本质。我深深做了思考，是否全县各镇不同程度都存在同样的问题呢？由旺垌村看全县，涉及多少人，是什么原因造成入户难，群众情绪怎样，对社会影响和后果如何呢，如何解决，促使我进一步深入调查和思考，及早及时掌握实际情况。

（一）全县未入户人口调查的基本情况。

1、抽样调查情况。云安县下辖8个镇，总人口三十三万六千人。由于笔者挂点高村派出所，先从高村入手调查。高村镇位于云安县中部，人口33242人，下辖14各村委和一个居委，以传统农业为主。由各村委报上来数字统计，涉及未入户的2000多人，漏登补录虽有发现，但只有当事人来派出所投诉，才能发现，因此虽有发现但底数不清。

2、未入户的类型。根据摸底调查，高村以共涉及八十二户的人口未入户，涉及类型六类：一是孤儿，二是母亲虽在，但已远走或改嫁，三是母亲为越南籍人，四是母亲有精神病，五是抱养，六是无出生证，有的六种类型相互交替。

3、基本情况评估。与高村镇类似的有白石镇、镇安镇、富林镇，四镇人口几乎占全县人口一半，约有一万多人未入户，其他镇约有五千人未入户，涉及人口比率全县百分之四多。漏登补录各镇均有接到投诉，具体涉及人数不详，但估计全县不少于五千人。简单估算一下，差不多有2万人还未入户，包括有证件、资料的在内，占云安总人口的7%左右。

（二）未及时办理人口入户带来严重的社会隐患问题。

由于没户口或不能入户，给其个人、家庭和社会（如读书、就业、婚姻等等）带来一系列始料不及的困难和社会问题，主要表现有：

一是社会稳定问题。这些未入户的人口如果一旦被别有用心的人煽动聚集起来，到党政部门静坐或者越级上访，势必严重影响社会稳定。如果这些情况一旦经过境内境外媒体进行曝光、炒作、煽动，群众情绪较为高涨，进而事态进一步发展，后果将不堪设想。

二是影响民生问题。也是最直接最体现户口的社会功能的效果。1月20日下午，谢奶奶拄着拐杖，站在寒风中，等待我们来访。谢奶奶是白石镇西圳村人，有两个儿子，大儿子几年前病故，大儿媳改嫁不知去向，留下孙女谢东梅，15岁，办理入户多年未解决，寄在小叔家生活，小叔前年中风，失去劳动能力，日子清贫。谢奶奶蹒跚而高兴着领我们进门，房子是古老建筑布局，中间是天井，墙用灰扇过，看起来挺新，屋顶盖瓦片，很旧，看到多次破洞，天井处用木柱顶着屋顶，防止塌陷。谢奶奶八十多岁，两眼浑浊，估计白内障严重。老人一直嘀咕着老了，要看到孙女入户，才敢死，求求你们。现有规定，未满十八周岁，不能自立户头，要找到谢东梅母亲，要他本人放弃监护人资格书面申请，才能办理父性方入户，否则，只能入她母亲户头。没有户口直接影响群众的生活问题。前锋镇一位严重残疾妇女，没有入户口，几年前嫁入高村，孩子已读书，两代人没有户口。不能享受残疾补助和购买农村合作医疗，对其一家人的基本生活和医疗保障构成严重影响。

三是社会治安问题。社会管理六项创新对于有资料、有登记、有档案、有证件的人口管理是作用非常大。但是，对于一些“黑户”“没有证件”的人口，显得力度不足了。尤其是社会治安问题，这些无证件、无资料、无档案的“三无”人员，如果作案了，压根儿查不到任何资料，侦查线索和信息也较难收集。白石一位张姓青年，在亚运工地做工，安保审查他没有户口，要他回乡补办。张某非常奇怪，自己有户口本，怎么电脑查不到，回白石派出所查询，得知户口给注销，顿时暴跳如雷，扬言不解决好，就要炸派出所。职能部门没有做好工作，社会怨气就会日积月累。

四是公信力问题。高村镇白梅村委吴海燕，十一岁，孤儿，村委和派出所做了资料，报给上级审批，由于没有父母结婚证，父母身份证，特别是出生证，加上未满十八周岁不能自立户口本，没有批下。失去父母挚爱，社会温暖也没有及时送到。在一定时候，他们会迁怒于党委政府和公安机关，认为政府不关心不支持他们，甚至认为是一个无用的部门，影响了公信力。

五是社会问题。户口是证明一个人的特定身份和办理个人所有事务的凭证，离开他，将任何事情也办理不了。当中包括涉及读书、就业、婚姻等一系列社会问题。如石城镇一位男青年2010年应征入伍体检合格，政审时发现电脑没有该人户口，查明属于漏登补录，等补办完户口，已经错过当兵时机。诸如此类的例子多到数不胜数。

二、造成未入户问题长期存在的原因分析

1、从主观因素看，一是农村优生优育观念淡薄，存在超生；二是生育没到医院，多数是接生婆接生，没有出生证（可以通过村委证明，到镇计生办加盖公章，然后到县人民医院补办出生证）；三是没有领取结婚；四是贫穷，年纪大了，找个越南女人或者外地无户籍的女人结婚，领不了结婚证，或交不起超生社会抚养费；五是孤残，没有亲人帮忙办理入户手续；六是文化素养低，对政策不理解，维护自身权利意识不强。

2、从客观因素看，一是政府对计划生育实行一票否决制，官员在任内保平安意识浓，对历史问题能拖则拖，对解决入户难持消极态度；二是征收高昂的社会抚养费，对超生人口征收社会抚养费，本意是控制人口增长，但另外一个现实是成为一笔交不起的费用。社会抚养费征收，由各镇计生办负责，计生办通过办理出生证收取社会抚养费，多数交不起费农民，能拖则拖，特别是中央惠农政策不断推出，出现预期态度；三是公安机关入户政策僵化，创新社会管理措施滞后，各级审批人员僵化执行规定，怕负责任，解决复杂问题能力弱，上级公安机关对新情况指导滞后，服务能力不强；四是宣传不深入群众，许多政策宣传，到村委办公室即止，大多数群众不了解政策，还成了个别村干部捞取好处费渠道，公安机关成了替罪羊；五是公安机关过错或户籍电脑升级导致资料丢失，是造成漏登补录的主要原因。有的已上户口，一段时间后上级检查，认为资料欠缺，要注销补办，就在没有通知对方情况下给与注销；有的对外嫁女认为在男方已入户，想当然给与注销；有的是电脑升级，资料没能导入，导致户籍资料丢失；个别户籍底册由于各种原因丢失。对漏登补录手续，按照新入户要求提供资料，许多原始资料已提交，给当事人带来更大烦恼与不便。

 三、解决重大社会突出问题，给力社会管理创新，造福云安百姓

提高认识，创新执法理念，确实解决入户难。由于入户难在农村有一定普遍性和共性，既是群众工作也是民生工作，解决好入户问题，是建设和谐社会、建设幸福云安必然要求。

(一)解决重大社会隐患问题，是维护社会稳定，做好新形势下群众工作需要。广东省委十届八次全会，汪洋书记作了“永远与人民群众在一起”论述，分析我省群众工作新情况，面临新形式和新挑战，要求做到“三个清醒看到”，一是清醒看到，经济体制的深刻变革，利益格局的深刻调整，迫切需要加强和改进新形势下群众工作。二是清醒看到，社会格局深刻变动，社会群体阶层的多元多样化，迫切需要加强和改进新形势下群众工作。三是清醒看到，思想观念深刻变化，社会意识和社会价值差异的扩大，迫切需要加强和改进新形势下群众工作。解决入户难，是加强和改进新形势下群众工作的迫切要求。因此，作为县级公安机关要严格落实省委领导的要求，针对存在的突出社会问题，未雨绸缪，积极研究解决存在问题，努力消除不安定因素和隐患，营造平安和谐环境。所以，要紧紧抓住突出问题和问题的重点部分，着力抓住不入户这个问题，大做文章，下狠功夫，花大力气予以解决。

（二）解决重大社会隐患问题，是解放思想，创新执法理念的需要。公安部孟建柱部长在全国公安机关执法规范化建设座谈会上指出，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，是建设中国特色社会主义的重要法宝，也是推动公安工作进步的不竭动力。群众难处，实实在在摆在面前，必须找出办法给与解决，不能让矛盾积累爆发再被动处理。必须正确处理守规与创新的关系，经办人员按照规定履行职责，是基本要求，能有效防止乱作为和腐败行为，然而，守规与创新永远是悖论，当年安微小岗村，没有十八个手印，就没有全国粮食大包干。作为公安机关，要发挥积极的作用，牵头组织开展深入的调查研究，摸清底数，查明情况，提出意见和建议，细化具体操作措施，要求卫生、计生、村居委等有关职能部门各司其责、各尽所能，对入户存在困局，要及时总结反映，在职责范围，本着实事求是态度推动解决，解决不了的，及时向上级汇报，确保解决问题的成功率。

（三）解决重大社会隐患问题，是政府主导，部门履职的实际需要。入户难，最大困难在于“出生证”补办难，当前各地把出生证办理与社会抚养费征收捆绑，作为控制人口超生一项措施，无疑有作用。然而，未入户的人越积越多，群众情绪越来越大，逐步成为农村工作新热点。解决问题是政府责任，也只有政府才有能力解决好。从中长期来看，要靠创新计划生育管理办法来推动优生优育，短期看，要分五步解决“入户”：一是党委政府要高度重视。成立专门机构，拿出处理未入户问题的具体方案、措施，落实职能单位的责任，限时间解决。各级党委政府要将未入户这个重大社会问题列入党政重要议事日程来抓，并作为政绩予以考核，力争“一次性解决问题”。二是制定优惠措施。积极协助贫困户、单亲家庭、孤儿、五保户、残疾人、弱智人办理出生证，免收社会抚养费；三是分阶梯式解决问题。划分年龄段逐步解决；四是公安机关主动作为，提供资料数据，开展必要的法律法规宣传，教育群众要知法、守法、懂法，严格遵守户籍法规，减少人为的漏洞。五是职能部门实行政策倾斜。在依法的前提下开开绿灯，简化各类繁琐手续资料，为消除社会隐患群策群力。

（四）解决重大社会隐患问题，是准确把握入户政策，提高依法执政能力的需要。我市目前入户政策，依据云浮市公安局“云公通字【2008】94号关于规范出生入户有关问题的通知，其最高依据是《中华人民共和国户口登记条例》，其他依据是部省发出办法或通知，以政策形式出现。任何法规或政策，必须遵循社会效果最大化，保障最广大人民群众根本利益。而入户多以政策形式出现，政策出台与法或条例对比，有更大灵活性，目的在于能比较及时解决实践出现新问题。公安机关要准确把握入户总原则，简化孤儿（包括父母一方虽在但已改嫁或出走）、单亲家庭、残疾人、弱智人入户手续；对于漏登补录，更要准确定性，它虽不属行政处罚，是公安机关管理一项强制职能，但与行政处罚种类相比，性质更严重，不能滥用。发现属于提供虚假证明材料给予注销的，要通知到当事人补办；属于公安机关责任的，上级公安机关要积极支持和督办，无条件恢复。

（五）解决重大社会隐患问题，是社会管理创新，提高依法服务能力的需要。社会管理创新是公安机关一项惠及广大群众的重大决策，是较好解决社会重大隐患和问题的重要举措。随着互联网发展，公安机关依靠网络办理业务越来越普遍，越来越便民，深受群众好评。户口管理与服务应与时俱进，以人民群众得实惠，公安工作上水平，人们群众更满意为目标，加快推出网上户口迁移项目，不断改革创新户籍管理，让人民群众享受幸福。

（六）解决重大社会隐患问题，是提高执政公信力的需要。户籍管理，存在另一极端是“过宽”。虚假资料入户、多重户口、迁移或病故没注销原户口，给社会带来诚信公信等等问题。当前，一些腐败案往往暴露出多重户口问题，严重破坏社会公信力。职能机关必须依法履职，坚决清理，让社会诚信、公信，在制度保障上前行。

(作者是县五届政协委员、县公安局政委；原载《履职风采·2012》)